CATATAN KRITIS TERHADAP KINERJA DAN PERAN DPR DALAM PEMBUATAN UNDANG UNDANG CIPTAKERJA (5)
Oleh: Dr. H. Joni,SH.MH***
Substansi Masalah
SUBSTANSI UU Ciptaker dihadapkan dengan beberapa permasalahan teerkait dengan proses pembuatan dan substansi. Terhadap proses pembuatan, menunjukkan dinilai ada kesalahan, atau dengan bahasa lunak ketidaksesuainan denga napa yang diatur dalam Peraturan Perundangan (Yo UU No. 12 Tahun 2011 sebagaimana diubah dengan Uu No. 15 Tahun 2019 Tentang Pembentukan Peraturan Perundang undangan.
Sekaitan dengan hal di atas, dari sisi teknik Peraturan PerUndang Undangan Pembentukan peraturan perUndang Undangan, misalnya bahkan sampai dengan format dan teknik perancangan Undang Undang, diatur secara rigid dalam UU No. 12 Tahun 2011 berikut lampirannya. Bentuk RUU dalam lampiran II BAB IV, yaitu: Rancangan Undang Undang pada umumnya. Berikutnya berkaitan dengan bentuk Rancangan Undang–Undang Penetapan Peraturan Pemerintah Pengganti Undangundang Menjadi Undang–Undan.
Untuk bentuk Rancangan Undang–Undang Pengesahan Perjanjian Internasional yang tidak menggunakan bahasa Indonesia sebagai salah satu bahasa resmi, dalam bentuk: a. Bentuk rancangan undang–undang perubahan undang–undang, dan b. Bentuk rancangan undang–undang pencabutan undang–undang. c…..dan seterusnya.
Dari deskripsi di atas, ternyata ketika masih berupa RUU, maka RUU Ciptaker ini tidak dikenal sebagai salah bentuk RUU, namun terdapat korelasi dengan bentuk RUU yanglain, yang substansinya adalah merevisi/mengubah Undang Undang (berupa penghapusan dan penambahan beberapa ketentuan). Hal ini tidak dikenal dalam tata aturan pembuatan UU. Intinya, ada banyak RUU yang dirangkum. Setidaknya aa 67 (enampuluh tujuh) UU yang dirangkum, sehingga disebut sebagai Uu Sapujagat.
Pada sisi lain, jika tiak dirangkum maka harus banyak RUU yang harus diajukan, misalnya RUU perubahan atas UU Ketenagakerjaan, RUU Perubahan atas UU UMKM, RUU Perubahan atas Penanaman Modal, dan lainlain. Jika mencabut keseluruhan ketentuan dalam satu Undang Undang, yang digunakan adalah bentuk RUU berupa RUU Pencabutan yang juga akan menjadi banyak RUU. Jadi ruwet.
Penggunaan bentuk RUU pada umumnya sebagaimana dinyatakan, yaitu satu RUU baru dengan Ketentuan Penutup yang mengubah/ mencabut ketentuan di beberapa Undang Undang. Apakah sebuah RUU dapat mengubah/mencabut ketentuan Undang Undang lain yang tidak mengatur tentang hal yang sama/judul yang sama. Pada dasarnya hal ini terkait dengan asas perUndang Undangan. Salah satu asas peraturan perUndang Undangan menyebutkan bahwa sebuah peraturan dapat diubah dan dicabut dengan peraturan yang lebih tinggi atau sederajat. Berdasarkan hal tersebut, maka dimungkinkan adanya undangundang yang mencabut Undang Undang lain yang tidak mengatur hal atau judul yang sama. Dalam prakteknya, hal ini sudah pernah dilakukan seperti Undang Undang Pemerintahan Daerah yang mencabut ketentuan Bab DPRD dalam UndangUndang tentang MPR, DPR, DPD, dan DPRD.
Teknik Perubahan Menyalahi Aturan
Teknik perubahan Undang Undang yang belum pernah atau jarang terjadi adalah penghapusan ketentuan dalam puluhan Undang Undang dengan satu Undang Undang. Di dalam RUU Cipta Kerja, perubahan Undang Undang tidak dilakukan di dalam ketentuan penutup seperti biasanya, namun terselip di antara beberapa bab dan pasal. Hal ini menjadi tidak lazim dan memerlukan kecermatan dan kehati-hatian, karena ada kemungkinan ketentuan yang dicabut merupakan “roh” dari Undang Undang tersebut yang bisa mengakibatkan Undang Undangnya secara keseluruhan menjadi kehilangan makna atau tidak implementatif.
Permasalahan berikutnya yang sering dikemukakan, termasuk oleh mantan Hakim Konstitusi, Maria Farida Indrati (2020), adalah setiap Undang Undang sederajat. Indonesia tidak lagi mengenal Undang Undang payung atau umbrella act. Pada masa lalu dikenal adanya Undang Undang pokok, seperti pokok-pokok kekuasaan kehakiman, pokok-pokok kepegawaian, dan lain-lain, namun sekarang hal tersebut tidak dikenal lagi. Artinya, tidak bisa diasumsikan Undang Undang omnibus ini kedudukannya lebih tinggi dari Undang Undang lain.
Eksistensi UU ini juga tidak taat asas. Dalam kaitan ini, salah satu asas hukum yang dikenal adalah lex specialis derogat legi generali. Asas ini mengandung makna bahwa aturan hukum yang khusus akan mengesampingkan aturan hukum yang umum. Sekaitan dengan hal ini ada beberapa prinsip yang harus diperhatikan dalam asas lex specialis derogat legi generalis, yaitu bahwa ketentuan-ketentuan yang didapati dalam aturan hukum umum tetap berlaku, kecuali yang diatur khusus dalam aturan hukum khusus tersebut. Demikian pula bahwa ketentuan-ketentuan lex specialis harus sederajat dengan ketentuan-ketentuan lex generalis (Undang Undang dengan undangundang).
Pada sisi lain, ketentuan-ketentuan lex specialis harus berada dalam lingkungan hukum (rezim) yang sama dengan lex generalis. Kitab Undang Undang Hukum Dagang dan Kitab Undang Undang Hukum Perdata sama-sama termasuk lingkungan hukum keperdataan. Untuk ini beberapa contoh penerapan asas ini dapat dilihat antara KUHP dengan UU Tindak Pidana Korupsi (UU Tipikor merupakan lex specialis dari KUHP). Hukum acaranya pun ada beberapa yang lex specialis dari KUHAP), UU Pemerintahan Daerah dengan UU DKI, UU Pemerintahan Aceh, UU Keistimewaan Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta, UU tentang Otonomi Khusus Papua, sebagai lex specialis-nya. UU Pemilihan Gubernur, Bupati, dan Walikota dengan UU Pemerintahan Aceh, dan UU Pemerintahan Daerah Istimewa Yogyakarta sebagai lex specialis-nya, dan masih banyak lagi.
Di Negara Lain
UU Ciptakerja ini secara internasional dikenal sebagai UU Omnibus Law. Contoh omnibus di Kanada tentang Criminal Law mudah dipahami karena dalam satu rezim, sama halnya dengan KUHP dengan pidana-pidana khusus di beberapa Undang Undang. Dalam konteks omnibus di Indonesia, sulit untuk memutuskan mana yang lebih khusus antara UU Cipta Kerja nantinya dengan UU Ketenagakerjaan, UU PT, UU Penanaman Modal Asing. Permasalahan kekhususan, misalnya UU Kehutanan di dalamnya mengatur juga sumber daya alam, misalnya ada pertambangan di dalam hutan. Masing-masing pemangku kepentingan akan mengklaim untuk memberlakukan Undang Undang di bidangnya.
Terkait dengan hal tersebut, Undang Undang omnibus kemudian akan dihadapkan dengan asas hukum peraturan perUndang Undangan yang baru mengesampingkan peraturan perUndang Undangan yang lama (lex posterior derogat legi priori) artinya, tidak menutup kemungkinan, ketentuan dalam Undang Undang omnibus juga dapat dihapus atau direvisi oleh Undang Undang yang baru, meskipun bukan omnibus. Kekacauan hukum akan terjadi apabila Undang Undang tersebut saling hapus dan saling mengesampingkan.
Bahwa Undang Undang omnibus di negara asalnya, merupakan negara federal. Dalam negara kesatuan dengan dasar otonomi, omnibus bill berpeluang mereduksi kewenangan-kewenangan yang telah diberikan kepada pemerintah daerah melalui UndangUndang Pemerintahan Daerah, termasuk daerah yang telah ditetapkan sebagai daerah khusus, memiliki otonomi khusus, atau daerah istimewa. Misalnya terkait perizinan, ada kemungkinan RUU Cipta Kerja ini nantinya menarik kewenangan perizinan yang tadinya sudah diserahkan kepada daerah ke pemerintah pusat demi penyederhanaan perizinan.
Hal di atas dapat dilihat dalam Pasal 166 RUU tentang Cipta Kerja yang pada angka 3, Pasal 251 ayat (2) UU Pemda diubah menjadi: Perda Provinsi dan peraturan gubernur dan/atau Perda Kabupaten/Kota dan peraturan bupati/wali kota sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dicabut dan dinyatakan tidak berlaku dengan Peraturan Presiden.
Permasalahan ini perlu dicermati secara berhati-hati, karena akan menganulir sistem otonomi daerah yang telah diperjuangkan pada masa reformasi. Untuk mengatasi hal tersebut, perlu dipikirkan agar RUU omnibus tidak sekedar “menghapus atau merevisi”, namun diberikan klausul sebagai “berlaku khusus”. Artinya, sepanjang tidak terkait langsung dengan apa yang dituju dengan RUU omnibus, ketentuan Undang Undang lain masih berlaku untuk hal-hal tertentu, tidak dihapus secara keseluruhan.
Lebih jauh daripada itu, ada sejumlah substansi dalam RUU Cipta Kerja yang sudah dirancang sedemikian rupa dengan harapan terjadi perubahan struktur ekonomi yang mampu menggerakan semua sektor untuk mendorong pertumbuhan ekonomi 5,7 persen hingga 6,0 persen. Melalui penciptaan lapangan kerja, peningkatan investasi dan produktivitas yang dikuti dengan peningkatan upah. Arah RUU Cipta Kerja ini simplifikasi atau harmonisasi regulasi dan perizinan guna investasi dan penciptaan kerja berkualitas serta kesejahteraan pekerja yang berkelanjutan dan pemberdayaan UMKM.***(BERSAMBUNG)
*** Notaris, Pengurus Pusat INI (Ikatan Notaris Indonesia) Universitas Diponegoro, Dosen Sekolah Tinggi Ilmu Hukum Habaring Hurung Sampit Kalimantan Tengah.